«Полемика», выпуск 7 Д. Г. Балуев. Внешнеполитическая роль российского государства в переходный период О. А. Кармадонов. Престиж и пафос как жизненные стратегии социоэкономической группы Е. В. Астахова. Высшее образование на рубеже веков: трансформация социальных функций О. А. Леонтович. Проблемы виртуального общения А. В. Суворов. Экологическая безопасность и устойчивое развитие... И. Абдуллаев. История водного хозяйства и перспективы вододеления в Центральной Азии М. Анипкин. Международная научная конференция "Власть в России: ..." А. Алексеев. Виртуальная мастерская "Поиск эффективных институтов XXI века"... Т. Паянская. День общественно-полезного труда / The Community Service Day

Внешнеполитическая роль российского государства в переходный период

Балуев Д. Г.
Кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры политологии Нижегородского Государственного университета.
Выпускник программы RSEP, 1997

Вполне естественно, что государство является одним из важнейших внутренних факторов, влияющих на российскую внешнюю политику. Рассматривая внешнеполитическую роль государства, представляется необходимым начать с анализа природы этого государства и того, как эта природа влияет на выработку внешней политики. Особый интерес представляет то, как внешнеполитическая роль российского государства менялась на протяжении последнего десятилетия, к каким результатам этот процесс привел. Государство является важнейшим внутренним фактором, влияющим на внешнюю политику, не в последнюю очередь в силу того, что именно оно должно быть главным определителем и проводником политики в области безопасности. Поэтому мы попытаемся рассмотреть то, как российское государство справляется с этой ролью. Военная политика и политика в области экспорта вооружений (несмотря на фрагментированность, о которой мы скажем ниже) также должны являться прерогативой государства.

"Слабое государство" как действующее лицо внешнеполитического процесса

В последние годы много говорилось о слабости российского государства. Представители практически всех частей политического спектра широко используют тему упадка российской государственности и потери Россией достойного места в мировой системе в ходе предвыборных кампаний. При этом предлагается множество простых рецептов по укреплению государства, выходу из различных кризисов, активной защите российских государственных интересов на международной арене. Все эти предложения, однако, являются не более, чем лозунгами. В отечественной политической науке и в среде действующих политиков не предпринималось успешных попыток проанализировать глубинные причины возникновения поистине нового типа государства - "слабого" государства, которое мы могли наблюдать в 1990-е годы.

Слабость нынешнего Российского государства является системным явлением. Отличительной чертой переходного периода в России являлась (да и сейчас все еще является) значительная автономия политической элиты. Когда институционная структура старого режима распалась, политическая элита сосредоточила свои усилия на экономической реформе, которая вылилась в открытый грабеж, в то время как строительство государственных институтов во многих областях политики считалось второстепенным делом. Россия стала квази-государством, формально обладающим государственностью, но не имеющим политической воли, институционной способности и организованной власти для защиты гражданских прав и обеспечения благосостояния населения.

Переходный период дал российским элитам редчайшую возможность использовать власть, не ограничиваясь никакими устоявшимися политическими институтами или законами². Результатом этого стало "слабое" российское государство, где все развитие политических институтов зависело лишь от прихоти элит. Установилась экономическая модель, известная как "олигархический капитализм". В отсутствии нормального государственного строительства российские политические элиты создали систему параллельных властных структур - своего рода "теневое государство" - основной характеристикой которой является сращивание путем коррупции правительственных элит с элитами частного сектора. Результатом такого сращивания является сдерживание развития нормальных (вернее - традиционных для "западных демократий") политических институтов, торможение процесса производства и отказ большинства населения от законной экономической деятельности и участия в политическом процессе. Государственное строительство в России до сих пор ориентировано на сохранение и развитие патологий в развитии политических институтов, а не на их устранение.

Хотя формально возможности государства и невелики, слабость государства заменяется сетью контактов внутри самой политической элиты. Главной целью этой элиты является не общественное развитие, а собственное выживание и получение немедленных финансовых выгод. В этом невольным союзником российских правящих элит являются международные финансовые институты, которые поощряют, в первую очередь, экономическую стабилизацию, а не общественное развитие. Стратегия борьбы с экономическим кризисом, за которую они выступают, вполне устраивает и правящую элиту России, поскольку она позволяет ей обойти даже те слабые институционные сдержки, которые формально существуют. В чрезвычайных условиях борьбы с очередным кризисом всегда можно забыть о строительстве нормального государства. Может быть, поэтому кризисы (правительственные, экономические, финансовые и иные) стали в современной России постоянными.

Во внешнеполитической области последствием существования подобного типа государства является постоянное пренебрежение национальными интересами страны. Считается, что защита национальных интересов является целью существования любого государства. История российской внешней политики последнего десятилетия опровергает эту аксиому. Причины того, почему национальные интересы как основной ориентир в процессе выработки и осуществления внешней политики слабым государством подменяются в России идеологизированными установками, погоней за быстро достигаемыми успехами и соображениями предвыборной борьбы, заслуживают особого внимания.

Внешнеполитическое решение в идеале должно строиться на базе двух составных частей: четко определенного национального интереса и оценки способности государства защитить его. Соответственно внешнеполитические цели разделяются на те, которые государство может достичь, и те, которые государство хотело бы достичь. К сожалению, во внешней политике России до сих пор первый тип целей смешивается со вторым. Существует несколько причин подобной ситуации.

Первая причина - потребность в проведении популистской политики. Как показывает опыт, внешняя политика является сферой интереса элит, а не широких масс. Однако существует область, где "элитный" характер внешней политики уступает место массовой политике. Это национальный престиж. Снижение престижа неизбежно переносит внешнюю политику из сферы интереса элит в сферу интересов широких масс избирателей. Идущая в Москве битва за политическое выживание делает для любого руководителя очень трудным (хотя все же возможным) проведение прагматичного курса на защиту долгосрочных национальных интересов России. Проведение подобного курса делает правительство уязвимым перед лицом политических оппонентов, желающих использовать эмоционально окрашенные вопросы (например, вопрос о расширении НАТО, Югославский кризис и др.), вне зависимости от их воздействия на Россию в долгосрочной перспективе. В условиях же существования "слабого" государства давление популистских мотивов на процесс выработки внешнеполитических предпочтений российских элит напрямую и достаточно быстро трансформируется в конкретные внешнеполитические решения, мало связанные с национальными интересами страны.

Вторая причина заключается в отсутствии внимания или недостаточной проработанности вопроса взаимодействия интересов двух "уровней". Обычно интересы Центра, фактически совпадающие с интересами московских элит (а не регионов, личности или общества), уравниваются с национальными интересами. Существование же других интересов выступает в качестве одной из основных угроз этому "главному" интересу. При этом ожидается, что существование региональных интересов, не совпадающих с интересами Центра, должно привести к региональному сепаратизму, который почему-то ставится в один ряд с национализмом³ и упоминается вместе с конфликтом в Чечне (который имеет мало общего с традиционным региональным сепаратизмом). Между тем, взаимоотношения между этими интересами гораздо сложнее.

Последовательный учет региональных интересов заменяется в России процессом достижения договоренностей между федеральным Центром и руководителями регионов (которые не всегда представляют даже интересы региональных элит). В перспективе именно это, а не существование и трансформация в конкретные внешнеполитические решения региональных интересов может привести к фрагментации страны. К тому же договоренности с региональными руководителями могут быть недолговечны. В конечном же счете кризис в отношениях между Центром и регионами может привести и к потенциально опасному симбиозу между региональными властями и вооруженными силами, базирующимися в регионах.

Конечно, любое правительство неизбежно вынуждено выбирать из зачастую противоречивых интересов различных групп населения те интересы, которые или являются интересами большинства, или поддерживаются теми силами, на которые опирается данное правительство. Эти интересы и провозглашаются национальными или государственными (что на самом деле далеко не всегда одно и то же) интересами. В настоящее время многие из этих интересов не разделяются большинством населения. Причем, говоря о большинстве, имеется в виду как то, что эти интересы чужды большинству социальных групп страны, так и то, что интересы "Центра" чужды или даже противоречат интересам регионов. Существует вероятность того, что подобное положение будет постепенно меняться. Узкие рамки московской области уже в ближайшем будущем не смогут удовлетворить правящие элиты. Сфера их интересов неизбежно должна перемещаться от перераспределения (в том числе и криминального) социальных и финансовых благ в пределах Москвы к масштабам страны. Кроме того, в случае, если "слабое" государство уже будет не в состоянии обеспечить защиту не только национальных, но и элитных интересов, правящие элиты должны прийти к заинтересованности в более широкой поддержке. В случае же, если государственные интересы страны не будут приведены в более тесное соответствие с интересами большинства населения страны, может произойти смена элит.

Третья причина смешения "достижимых" и "желательных" внешнеполитических целей - это отсутствие сильного объединяющего начала внутри самой России. Предпринятые несколько лет назад попытки "сконструировать" государственную идеологию не вышли за пределы кабинетных рассуждений людей, которым было поручено создавать эту идеологию. В сочетании с существованием "слабого" государства отсутствие объединяющей идеологии ведет к господству в российском обществе особой политической культуры, характеризуемой недоверием к государству, нежеланием участвовать в политической жизни и экономическом развитии, уходом наиболее активных и квалифицированных людей в теневой сектор. Естественно, что в таких условиях само формулирование национальных интересов становится просто невыполнимой задачей.

Представляется, что именно эти три группы факторов в сочетании с существованием "слабого" государства и являются в конечном итоге причинами постоянного пренебрежения национальными интересами страны и постоянного ухудшения ее положения на мировой арене.

Политика в области безопасности

Говоря об определении предмета безопасности, можно выделить четыре основных подхода к нему. Первый подход - национальная безопасность - предполагает защиту основных интересов конкретного государства. Поскольку основным интересом является выживание государства, в качестве главного инструмента используется военная сила или угроза ее использования. Второй подход - так называемая международная безопасность - обращает большее внимание на взаимосвязь безопасности одного государства с безопасностью других. При этом большее внимание уделяется коллективному использованию вооруженной силы, а также международным институтам и режимам. Третий подход - региональная безопасность - в принципе не очень отличается от второго. Единственным отличием является положение о том, что наиболее эффективные системы безопасности - системы, развиваемые в рамках конкретных регионов. Наконец, четвертое направление - глобальная безопасность - включает в себя не только чисто военные аспекты безопасности, но и защиту гражданских прав, окружающей среды, экономического развития⁴.

Остановимся на том, как все эти подходы находят отражение в условиях России. Официальное определение политики национальной безопасности России как осуществляемой по единому замыслу деятельности государства во всех сферах его ответственности, направленной на выявление, блокирование, нейтрализацию всех видов угроз существованию и развитию личности, общества и государства⁵, на наш взгляд, является достаточно абстрактным. Происходит необоснованное смешение различных концептуальных направлений (например, первого и четвертого) обеспечения безопасности. Кроме того, не до конца понятно, что есть "угроза", требующая государственного вмешательства (хотя авторы и привели достаточно длинный и далеко не исчерпывающий список подобных угроз). Если же учесть, что традиционно сферы ответственности государства в России были достаточно многочисленными, то станет ясно, что данное определение включает в себя практически все сферы человеческой жизнедеятельности. С одной стороны, это может быть и оправдано. Включение, например, демографических, социальных или экономических проблем в число угроз национальной безопасности дает правительству дополнительные полномочия для разрешения этих проблем. С другой же стороны, это ведет к несбалансированности между защитой личности и защитой государства.

Рассмотрим, как подобная несбалансированность проявляется в нынешней версии политики национальной безопасности России. С одной стороны, высшим национальным интересом России называется обеспечение развития человека, устойчивого роста уровня его жизни и благополучия⁶. С другой стороны, отмечается наличие в качестве общего интереса всемерного укрепления государства как организующего начала, призванного обеспечить территориальную целостность и внешнюю безопасность. При этом спектр возможных угроз настолько широк и неопределенен, что укрепление государства становится не только "общим", но и главным интересом⁷, во многом заменяя защиту личности.

Таким образом, при выработке и проведении политики в области безопасности, на наш взгляд, необходимо четко представлять, к какому из обозначенных выше направлений будет относиться эта политика. Представляется, что для России, где гражданское общество еще только формируется, где демократические институты пока достаточно слабы, а спектр внешних угроз (особенно на юге и востоке) достаточно широк, наиболее оправданным подходом является "национальная безопасность". С одной стороны, этот подход позволяет успешно противостоять внешним угрозам. С другой же стороны, он четко ограничивает компетенцию государства угрозами территориальной целостности страны и не дает ему полномочий для необоснованного вмешательства в те сферы, которые должны регулироваться рыночными механизмами или являются областью, где "регулятором" служит гражданское общество.

Следующий ключевой вопрос, встающий при выработке и осуществлении политики в области национальной безопасности - вопрос о том, что же собственно защищает эта политика. После окончания холодной войны мы столкнулись с рядом неопределенностей в этой области⁸. Постараемся обозначить хотя бы основные из них.

По справедливому замечанию У. Уоллеса, "государство не может выжить без образа, который отличает его правительство и его граждан от соседей, который отмечает, какой вклад они сделали в цивилизацию и международный порядок"⁹. Отражением осознания этого факта может служить хотя бы фраза из президентского послания по национальной безопасности о том, что одним из трех основных долгосрочных интересов России является "сохранение и развитие национальной культуры"¹⁰. В связи с этим встает вопрос - как отличить естественную эволюцию культурных норм от навязанных извне и потенциально опасных изменений? В этой области необходимо обратить внимание на две проблемы.

Во-первых - на тот факт, что процесс самоидентификации России лишь начинается. Не до конца понятно, что есть национальная культура, когда в России мы можем наблюдать целый набор субкультур, причем не только этнических, но и возрастных, социальных и т.д. Как показали предвыборные кампании последнего времени, мы не можем найти в России "позитивной" и когерентной идеологии, которая может стать альтернативой нынешней деидеологизации. И лозунги коммунистов, и даже основные положения программы националистов, прежде всего, сфокусированы на теме национального унижения России. Те же положения, которые предлагаются нынешним режимом в качестве системы национальных ценностей, могущей стать "жизненным ориентиром россиян, их современным мировоззрением"¹¹, выглядят достаточно абстрактными.

Вторая же, и гораздо более трудно разрешимая проблема - изменения, привносимые в Россию извне. Причем, в отличие от широко распространенного мнения, эта проблема не является уникально российской. Во всем мире происходит ускоренная гомогенизация глобальных вкусов и технологии. Поэтому во многих странах политика безопасности сместилась от сохранения существующего образа жизни к достижению желаемого образа жизни. Опасность этой тенденции заключается в том, что игнорируются уникальные особенности каждой нации. Для того чтобы предотвратить нестабильность, создаваемую разрушением основных структур общества, привнесенные извне изменения должны быть интегрированы в существующую систему ценностей, принимая во внимание отношения с существующими традициями, геополитические возможности и ограничения, различие воздействий на различные части общества.

Следующая неопределенность может быть выражена как "Защита территории или населения?" Как известно, одна из основных функций государства состоит в том, чтобы обеспечить безопасность собственных граждан и территориальную целостность страны¹². С этой функцией государства связан еще один крупнейший источник неопределенности - различие между защитой государства и защитой нации. При выработке и проведении политики в области безопасности встает вопрос, должны ли мы защищать территорию или население. Традиционно этот вопрос решался (причем не только в СССР) в пользу защиты территории. Однако с недавних пор в связи с ростом движений за автономию, освобожденных от ограничений, накладывавшихся на них холодной войной, значение защиты населения значительно возросло, хотя и не стало единственной целью. Неопределенность усугубляется для России и тем, что после распада СССР многие русские оказались за пределами нынешней территории России. Это порождает целый ряд проблем, которые до сих пор ждут своего решения. Является объектом защиты территория России или же население? Если речь идет о защите территории, то, учитывая целый ряд территориальных споров, необходимо обозначить границы этой территории. Если же речь идет о защите населения, то необходимо решить, являются ли русские "меньшинства" за пределами России тем населением, которое может претендовать на защиту со стороны российского государства.

Другой источник неопределенности - отсутствие консенсуса по вопросу о том, какой тип суверенитета должна защищать политика в области национальной безопасности. Должна ли она защищать так называемый негативный суверенитет, то есть свободу от внешнего вмешательства, или же позитивный суверенитет, то есть свободу удовлетворять нужды собственного населения? Встает вопрос - должна ли политика в области безопасности стремиться к максимизации обоих. Традиционно основной упор делался на негативный суверенитет. Однако с окончанием холодной войны внимание все больше обращается к позитивному. Защита лишь негативного суверенитета в настоящее время может быть недостаточной. Для защиты позитивного суверенитета нет ни ресурсов, ни опыта.

Следующая дилемма, встающая при выработке и проведении политики в области национальной безопасности - выбор между защитой стабильности и защитой справедливости. В экстремальных формах защита стабильности может вести к постоянным репрессиям. В то же время содействие справедливости может вести к неконтролируемому хаосу. На Западе в последнее время все больше и больше склоняются к защите справедливости как к конечной цели политики в области безопасности (другой вопрос, как эта справедливость понимается на практике). В условиях же России, находящейся не в самом лучшем окружении и обремененной грузом внутренних проблем, необходимо найти разумный баланс между этими двумя крайностями.

Все эти вопросы в России находятся в стадии, далекой от разрешения. Поэтому вполне естественно, что в настоящее время в России не существует какой либо рациональной стратегии национальной безопасности или хотя бы консенсуса по ее поводу. Политические разногласия препятствуют выработке целостной внешней политики и усиливают фрагментацию институтов, ответственных за ее выработку. Рассмотрим, как все эти проблемы отражаются в конкретных документах.

Хотя еще 17 декабря 1997 года была принята концепция национальной безопасности РФ, она изначально задумывалась как документ, в отношении которого все заинтересованные ведомства могут придти к согласию. Поэтому концепция обладает обычными недостатками, характерными для коллективно разработанных документов. Каждое ведомство оставило в концепции свои следы - от опасений локальных конфликтов по типу чеченского, включенных МВД, до угроз в области информационной безопасности и отсутствия контроля над Интернетом, включенных ФАПСИ. Обращается особое внимание на рост национализма и местничества в самой Российской Федерации, которые определяются как этнический эготизм, этноцентризм и шовинизм, и которые получают поддержку со стороны ряда неназванных иностранных держав и международных организаций. Это было результатом давления со стороны директора ФСБ Н. Ковалева и бывшего министра внутренних дел А. Куликова, которые использовали угрозу дезинтеграции РФ для увеличения полномочий собственных организаций.

В Концепции обозначаются следующие приоритеты национальной безопасности:

• Экономическое развитие, включая концентрацию финансовых и материальных ресурсов для развития науки и технологий;
• Политическая стабильность и разрешение споров между центральной и местными властями;
  Установление правопорядка;
• Улучшение межэтнических отношений на основе социального согласия и "русских национальных ценностей";
• Развитие сотрудничества в области безопасности с другими странами, укрепление роли СБ ООН;
  Военная реформа и поддержание ядерного сдерживания;
• Развитие инструментов информационной безопасности;
• Улучшение состояния окружающей среды;
• Охрана государственных границ РФ.

Этот перечень во многом является аморфным. Кроме того, многие положения концепции 1997 года являются взаимоисключающими. Например, рассматривая отношения России с внешним миром, Концепция постулирует, что РФ не имеет врагов и заинтересована в расширении и углублении международного сотрудничества (как политического, так и военного). В то же время расширение НАТО считается неприемлемым для России и является угрозой ее национальной безопасности. Призывы к экономическому сотрудничеству не вполне согласуются с призывами ограничить деятельность иностранных банковских и страховых компаний.

Концепция национальной безопасности РФ является во многом заменителем реальной деятельности, направленной на обеспечение этой безопасности¹³. Она показывает, что процесс принятия внешней политики и политики в области безопасности в России по-прежнему находится под влиянием различных организаций, лоббирующих собственные интересы. Более того, в отличие от многих стран, где этот фактор влияет только на процесс проведения в жизнь принятых решений, в России он действует уже на стадии принятия основополагающих документов, связанных с политикой безопасности. Множество противоречий, содержащихся в Концепции, являются отражением этого.

Концепция национальной безопасности выделяет регионализм и сепаратизм как угрозы территориальной целостности РФ. В этих условиях предполагаемое преобразование военных округов в достаточно автономные образования может быть потенциально опасным. Нельзя забывать о достаточно живучей традиции независимости местных военных начальников и их союза с местными гражданскими властями в противостоянии Центру.

Основной вывод, который можно сделать, проанализировав российскую политику в области безопасности, заключается в том, что отсутствуют как концептуальная ясность в этой области, так и работоспособный механизм по выработке и проведению этой политики. В условиях переходного периода (причем переходность эта заключается как в переходном характере российского общества и экономики, так и в переходе от одного типа мировой системы к другому) такая ситуация является для страны заведомо проигрышной. Выхода же из нее при сохранении сложившейся системы просто может не быть.

Военная политика и попытки военной реформы

Отражением кризиса внешнеполитического планирования и системы выработки политики в области безопасности является и ситуация, сложившаяся в вооруженных силах. Причем речь идет как о руководстве вооруженными силами, так и о безуспешных попытках их реформирования.

Первый министр обороны России П. Грачев, несмотря на скандалы, связанные с коррупцией и недостатком авторитета в военных кругах, занимал свой пост на протяжении четырех лет благодаря поддержке президента. Во времена Грачева армия перешла из состояния упадка к кризису. После выборов 1996 года министром обороны был назначен И.Родионов, а советником по национальной безопасности - А. Лебедь. Вскоре, однако, большая часть полномочий Совета безопасности была передана вновь образованному Совету обороны, возглавляемому Ю. Батуриным. Вслед за этим Лебедь отправился в отставку. И.Родионов, несмотря на свою относительную популярность в армии и профессиональные качества, не пользовался политической поддержкой президента и его гражданских советников в таких вопросах, как сокращение ВДВ, отстранение начальника генштаба Семенова и, наиболее важное, попытках обеспечить адекватное финансирование реформы ВС, которая должна была привести к созданию более эффективной и меньшей по размеру армии. После 11 месяцев пребывания на посту он был смещен с поста министра обороны за провал реформы, в котором был, в общем-то, виноват сам президент.

Родионов и бывший глава генштаба В. Самсонов были отстранены, поскольку они не стали сокращать армию и проводить ее модернизацию без необходимых для этого средств и демобилизовывать военнослужащих без причитающихся им компенсаций. Эти люди сопротивлялись тенденции, которая, в конечном счете, победила и привела к еще большему снижению обороноспособности России. Оппоненты Родионова и Самсонова в лице Батурина и Чубайса выступали против роспуска многочисленных ведомственных военизированных формирований и против ослабления роли МВД. Хотя они и стремились к отставке Куликова, все, чего они хотели - существование МВД в качестве их собственного силового инструмента. Оценивая этот этап "военного строительства", можно сказать, что узкие аппаратные интересы возобладали над необходимостью принятия решений по действительному реформированию армии.

Причем причины такого положения вещей до сих пор не устранены. Успешность попыток реформы, проводимых последователями Родионова, по-прежнему зависит в первую очередь от президента, и ожидать позитивных изменений в этой области не приходится. Проблемы военной реформы не могут быть решены в изоляции от проблем общества в целом.

В настоящее время основными проблемными областями для реформирования вооруженных сил России являются вооружения, личный состав, боеготовность и военная доктрина.

Традиционно в России проводится различие между военной реформой и реформой вооруженных сил. Первая является всеобъемлющим процессом, тогда как вторая - лишь ее частью. Военная реформа должна основываться на переосмыслении целей страны, ее места в мировой системе и наличии угроз ее безопасности (как внутренних, так и внешний). Общие очертания политики в области безопасности и обороны очерчиваются концепцией национальной безопасности. Концепция национальной безопасности, в свою очередь, является основой военной доктрины (которая является основой для реформы ВС). Политическая секция доктрины должна обозначать источники военных угроз, подход государства к вооруженным конфликтам и использованию вооруженных сил и военизированных формирований, политику государства в отношении оружия массового поражения, основные принципы и методы обеспечения военной безопасности, социально-политические и государственные задачи при обеспечении военной безопасности. Военная часть доктрины имеет дело с основными принципами использования ВС, задачами ВС и организацией управления ими, принципами по развитию ВС, военно-технической и экономической базой для поддержания этих ВС, методами по достижению военной безопасности. Теоретически дело должно обстоять именно так. В России же взаимодействие концепции национальной безопасности, военной доктрины и реформирования вооруженных сил далеко от описанного выше.

С самого своего создания российские вооруженные силы не имели четко сформулированной миссии. Защищать ли границы России или всего бывшего СССР? Сосредоточивать усилия на высокотехнологичных и высокоинтенсивных боевых действиях или проводить операции, отличные от войны? Каковы должны быть взаимоотношения с военными других стран СНГ и с другими армиями (включая бывших противников)? Имеют ли вооруженные силы России какую-либо внутреннюю роль? От ответов на все эти вопросы зависит структура ВС, направления их подготовки и вооружения, в которых они нуждаются. За исключением военной доктрины 1993 года, которая так и не стала работоспособной, попыток ответить на данные вопросы политическое руководство страны не предпринимало. В условиях отсутствия политического руководства, ресурсов и движимое низкой моралью, военное руководство сосредоточилось на разговорах о военной реформе, ничего для проведения этой реформы не делая. Был взят курс на сохранение старой советской армии, только в меньших масштабах, в надежде, что в будущем обозначенные выше вопросы будут разрешены, и можно будет думать о действительной военной реформе.

Несмотря на в общем-то благоприятные внешние условия для реформирования вооруженных сил, идеальной ситуацию назвать нельзя. Одной из основных проблем, которая нуждается в срочном разрешении, является проблема локальных и региональных вооруженных конфликтов. Для таких конфликтов неприменимо использование сдерживающей функции ядерных вооружений. До сих пор не было сделано попыток выработать работоспособную концепцию для участия в таких конфликтах (не говоря уже о попытках подготовки войск для них). Если концепция национальной безопасности признает, что в будущем основным типом конфликтов, в которых будут участвовать ВС, будут конфликты типа Грузии, Чечни или Таджикистана, отсутствие такой концепции является существенных упущением. Россия остается вовлеченной во множество затяжных "миротворческих" операций. Причем вовлечение это чаще всего происходит в форме участия российских вооруженных сил. В этих условиях вовлечение российского контингента в югославский конфликт, несмотря на его пропагандистскую привлекательность, также не способствует созданию условий для реформирования вооруженных сил. Бремя множества подобных операций становится невозможно выдерживать ни с политической, ни с экономической точки зрения. К тому же никакая военная реформа невозможна, когда столь большое количество воинских частей принимает участие в боевых действиях.

Несмотря на заявления о сохранении Россией статуса ядерной сверхдержавы, в самой России мало кто рассматривает собственную страну в качестве таковой, а военный паритет с Соединенными Штатами во многом считается пережитком прошлого. Даже Концепция национальной безопасности, принятая в декабре 1997 года, исходит из того, что Россия не глобальная сверхдержава, а, в лучшем случае, великая держава с региональными интересами. В условиях утери Россией ее международного статуса и существования серьезных экономических проблем, основная задача - не сохранение военного паритета с США, а достижение стратегической стабильности. Это означает, что Россия в меньшей степени озабочена достижением количественного равенства с США в военной сфере, а в гораздо большей степени - в способности сдерживать широкий спектр угроз.

В 1993 году были одобрены основные положения военной доктрины РФ. В них в качестве основных внешних угроз России были указаны "локальные войны и вооруженные конфликты", а не НАТО и Соединенные Штаты. Это было подтверждено и в послании президента РФ по национальной безопасности. В опубликованной в декабре 1997 года Концепции национальной безопасности внутренние и локальные конфликты были обозначены как основная угроза государству.

Важными причинами переоценки Россией своих стратегических возможностей был экономический кризис в стране, протекающий на фоне изменений во внешнем окружении. Обычные вооруженные силы находятся не в самом лучшем состоянии. Действенных попыток их реформирования, несмотря на нарастающие проблемы, предпринято не было. Не приходится ожидать эффективного реформирования вооруженных сил и в ближайшем будущем (об основных причинах этого уже было сказано выше). Принимая во внимание недостаточную боеготовность обычных вооруженных сил, в ближайшем будущем основным сдерживающим фактором для России будут ее ядерные вооружения.

6 октября 1998 года назначенный вице-премьером Ю.Маслюков на пресс-конференции призвал к увеличению ассигнований на стратегические силы. Он заявил, что правительство должно обеспечить финансирование программы производства ракет РС-12М "Тополь-М" и наращивание их выпуска с 25 в год до 35-45 в 2000 году. Планировалось также и строительство стратегических морских сил¹⁴. "Тополь" является естественным выбором для того, чтобы составить основу будущих ракетных сил России, потому что в отличие от базирующихся на железнодорожных платформах "Молодцов" (СС-24) и базирующихся в шахтах "Воевод" (СС-18-5) эти ракеты с самого начала создавались как ракеты для единственной боеголовки. Договор СНВ-2 обязывает Россию деактивировать до 31 декабря 2003 года все ракеты с МИРВАми. Кроме того, "Тополь" был разработан Московским институтом теплотехники и производится в Воткинске, в то время как "Воевода" и "Молодец" были разработаны в СКБ-586 в Днепропетровске и производились на украинских заводах¹⁵. В отличие от своего предшественника, "Тополь-М" будет основой как для ракет шахтного базирования, так и для мобильных ракет.

Принимая во внимание, что министерство обороны каждый год реально получало лишь около 60 процентов финансирования, заложенного в бюджет, можно предположить, что укрепление стратегических сил может производиться только за счет дальнейшего урезания сил обычных.

Даже в условиях сокращения военных расходов российские ядерные силы получали первоочередное финансирование. Это было в особенности справедливо для РВСН, но также и для других формирований (включая тактические ядерные вооружения). И ВВС и ВМФ часто использовали средства, выделяемые для ядерных сил, для поддержания боеспособности других частей. В случае полного претворения в жизнь идеи Сергеева о слиянии всех ядерных сил под единым командованием обычные вооруженные силы получат существенно меньшее финансирование. Естественно, это вызывает противодействие в армии. Одним из примеров протестного поведения может быть подача заявлений об отставке командующим системами раннего оповещения генерал-лейтенантом А. Соколовым и тремя его заместителями. Таким образом в январе 1999 года они выразили свой протест против планов размещения новых ракет "Тополь-М"¹⁶.

Хотя внутренние войска и переживают пору своего подъема, в итоге Россия не будет иметь сил для участия в конфликте, находящемся между конфликтом малой интенсивности и полномасштабной ядерной войной. Ядерный порог будет значительно снижен, "гибкое реагирование" будет лишено своей гибкости. Ядерные вооружения не могут являться полноценным заменителем боеспособной армии. Между тем, об ограничениях в использовании ядерных вооружений очень часто забывают. Они провозглашаются чуть ли не универсальным способом решения всех военных проблем и обеспечения военно-политической безопасности страны. Причем ускоренное развитие ядерных сил сдерживания предполагается проводить за счет обычных вооружений. Если при этом учесть и возникающие проблемы (большей частью политические, а не военно-технические) с эффективным функционированием систем управления ядерными вооружениями¹⁷, то становится ясным, что государство уже не способно обеспечивать безопасность от внешних угроз путем использования военных средств. Кроме того, сама монополия российского государства на использование военной силы (как внутри страны, так и вне ее) подвергается эрозии.

Политика в области экспорта вооружений

Выработка и проведение политики в области экспорта вооружений традиционно является одной из важнейших прерогатив государства как действующего лица внешнеполитического процесса¹⁸. Причем на эту политику оказывают влияние как внутриполитические факторы, так и изменения во внешнем окружении страны. Для России внутренние факторы оказываются преобладающими. Рассматривая российскую государственную политику в области экспорта вооружений, можно выделить три основные тенденции.

Во-первых, в настоящее время российская политика в области экспорта вооружений руководствуется не идеологическими принципами, а в большей степени соображениями экономики. Это во многом объясняет тесное военно-техническое сотрудничество России и КНР, несмотря на долгосрочные угрозы безопасности со стороны Китая и агрессивную политику завоевания новых рынков Юго-Восточной Азии. Следствием превалирования краткосрочных коммерческих интересов является неразборчивость нынешней экспортной политики и ее зависимость от узких функциональных и других интересов, перевешивающих соображения долгосрочной безопасности. Такая политика во многом является результатом слабого государственного контроля над продажами вооружений и распространившейся коррупции. Эта политика также противоречит и новой российской Концепции национальной безопасности, в которой соображения нераспространения вооружений (в первую очередь ядерных, но также и наиболее современных обычных) занимают немалое место.

Вторая тенденция заключается в том, что Россия впервые предлагает не отдельные оружейные платформы, а целые комплексы. Они могут поставляться вместе с оборудованием для разведки, контроля и подготовки данных для ведения огня, не говоря уже об устройствах для связи. Не исключается и возможность продажи технологии.

В-третьих, одним из последствий войны в Заливе 1990-91 годов было осознание российскими производителями вооружений необходимости разработки нового поколения техники. При этом многие российские конструкторские бюро вступают в сотрудничество с западноевропейскими фирмами. Иностранные компоненты начинают включаться в российские комплексы вооружений.

Наиболее серьезная проблема в области экспорта вооружений заключается в том, что российская репутация как надежного поставщика новейших систем обычных вооружений, существовавшая в 1970-80-х годах, на деле утрачивается. В будущем технологический разрыв с западными странами еще более увеличится, что приведет к постепенному вымыванию российских поставщиков передовых систем вооружений с мирового рынка.

Примечания

1. Подробнее с идеями, изложенными в данной статье, можно ознакомиться в монографии Д.Г. Балуева "Завоевание будущего: внешняя политика России на рубеже веков". Нижний Новгород. Нижегородский гос. университет. 1999 (частично доступна на http://www.kis.ru/~dbalu). Суждения и оценки, изложенные в данной статье, принадлежат ее автору и не отражают позицию исторического факультета ННГУ.
2. См., например: С. Павленко. Элемент демократии или закулисные сделки // Pro et Contra. Т. 4. ?1. С. 68-83.
3. Послание по национальной безопасности президента РФ Федеральному Собранию. Москва, 1996. С. 11.
4. Подробнее см.: R. Shultz, R .Godson and T.Greenwood (Eds.) Security Studies for the 1990s. Brassey's, 1993. Р. 1-6.
5. Послание по национальной безопасности президента РФ Федеральному Собранию. С. 30.
6. Там же. С. 9.
7. "Тенденции изменения экономической и политической ситуации внутри страны и за рубежом создают достаточно широкую область неопределенности в будущем, требующую надежных военно-силовых гарантий против использования силы в ущерб национальным интересам России" (См. Послание по национальной безопасности президента РФ Федеральному Собранию. С. 15.).
8. Пожалуй, единственной попыткой обозначить некоторые из этих проблем может быть статья R.Mandel "What Are We Protecting?" // Armed Forces and Society. Vol.22. No.3. Spring 1996. Р. 335-355.
9. W.Wallace. Foreign Policy and National Identity in the United Kingdom // International Affairs. January 1991, Р.78
10. Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. С. 7.
11. Там же. С. 8.
12. D. Held and A.McGrew. Globalization and the Liberal Democratic State // Government and Opposition. XXVIII (Spring 1993), Р. 266.
13. Пожалуй, единственным достаточно хорошо прописанным моментом в Концепции являются права и обязанности разных правительственных структур в области национальной безопасности. Они определяются следующим образом: Президент является верховным главнокомандующим и контролирует политику в области национальной безопасности; Совет Безопасности формулирует основные направления политики в области национальной безопасности в соответствии с направлениями, указанными президентом, и координирует работу ведомств, связанных с политикой национальной безопасности; Правительство проводит политику в области национальной безопасности.
14. Russia's Nuclear Attack on Its Conventional Forces // Jane's Intelligence Review. December 1, 1998. Р. 3.
15. RVSN Revival Rests with the "Topol-M" // Jane's Intelligence Review. April 1, 1998. Р.5.
16. Decline and Fall - Uniting Russia's Nuclear Forces // Jane's Intelligence Review. April 1, 1999.
17. Система "Периметр" была создана для того, чтобы позволить использование РВСН даже в случае, когда все системы команды и контроля не действуют или уничтожены. Основная система запуска называется "Казбек". Ее запуск производится из "ядерного чемоданчика" ("Чегет"), который передает в генштаб коды запуска. Три существующих системы находятся у президента, министра обороны и начальника генштаба. 22 января 1995 года система была приведена в действие после запуска норвежской ракеты, о котором не сообщалось. Было дано разрешение на запуск ракет, но запуск не был произведен, поскольку норвежская ракета двигалась в сторону, противоположную от территории России (David R.Markov. The Russians and their nukes // Air Force Magazine. February, 1997. Р.40.).
18. Конечно, существуют и многочисленные негосударственные каналы экспорта вооружений - так называемый "черный экспорт" (См., например: Макиенко К. Черно-белый спектр в оружейном экспорте // Pro et Contra. Т. 4. N1. Р.95-112), - однако мы рассматриваем именно государственную политику в области экспорта вооружений.