«Полемика», выпуск 5 В. Д. Матвеенко. Рынок труда, структура экономики и перспективы экономического роста... С. А. Мезенцев. Как нам поднять свою страну А. Миронычев. Паритет покупательной способности рубль-доллар и инфляция в России В. А. Толпинская. Логика прогнозирования ВНП Д. А. Бычков. Геополитические конструкции и равновесие информационных систем А. А. Стуканов. Бедные страны и богатый Всемирный банк В. Парамонов. Геополитика и Центральная Азия

Бедные страны и богатый Всемирный банк

Прежде всего, для определения предмета исследования, признаем существование богатых и бедных стран, богатых и бедных регионов, богатых и бедных людей. Между этими полюсами находится значительное число, а конкретнее - большинство, стран, районов и людей со средним уровнем доходов. Они в целом сознают ограниченность своих возможностей и нередко выражают неудовлетворенность своим статусом. Тем не менее, хотя и в очень различной степени, их считают обеспеченными. Безусловно, в это число входит и Россия. Целью данной статьи, однако, не является обсуждение проблем и волнений богатых и среднеобеспеченных.

Эта статья - попытка взглянуть на положение самых бедных стран и роль, которую взял на себя Всемирный банк в борьбе с бедностью.

Бедность в глобальной перспективе

Само определение бедности - задача непростая. Часть населения, которую считают бедной, есть в каждой стране. Ниже приводится Индекс человеческой бедности ООН по некоторым странам.

Развитые:

Швеция	6,8	Германия	10,5
Япония	12	Австралия	12,5
Великобритания	15	США	16,5

Развивающиеся:

Чили	4,1	Монголия	14
Китай	17,1	Алжир	27
Пакистан	46	Эфиопия	55,5

(1)

Означает ли это, что пропорция бедных в США выше, чем, например, в Монголии? Технически - да. Практически - нет.

Разрыв в уровне доходов на душу населения между богатыми и бедными странами огромен и продолжает расти. В 1948 г. отношение этого уровня в США к развивающемуся миру в целом составляло 16:1. В 1993 г. этот разрыв стал уже 23:1. Более того, экономический рост в развивающемся мире идет в основном всего в нескольких странах (наиболее быстро - в Южной Корее и Сингапуре). В ряде других (Замбия, Сомали и др.) уровень доходов на душу населения сегодня ниже, чем 40 лет назад (2).

Природа человеческой нужды зависит от социально-экономических условий всей страны. Бедность в развивающихся странах означает отсутствие доступа к самым основным жизненным ресурсам: пище, питьевой воде, медикаментам, начальному образованию. Эти проблемы менее остро стоят в развитых странах, где голод не столь опасен, начальное образование - всеобщее, питьевая вода легко доступна и система здравоохранения охватывает подавляющее большинство населения. Для более богатых стран гораздо актуальнее другой аспект бедности - социальное исключение. Оно принимает разные формы для разных социальных групп и трудно поддается измерению.

Вот почему ООН (а точнее, Программа развития ООН) разработала два индекса человеческой бедности. Индекс для более богатых стран учитывает в основном те же критерии, однако уровень доходов, определяемый как бедность, гораздо выше. Кроме того, в него включается долговременная безработица как наиболее измеримый аспект социального исключения, по которому промышленные страны давно отработали систему сбора информации.

Все это означает, что можно говорить о существовании двух групп бедности: <социальная> бедность в промышленно развитых странах и бедность в самом буквальном смысле слова - в развивающихся.

Именно вторая группа является объектом, на который направляется международная гуманитарная помощь, поскольку считается, что промышленные страны в состоянии мобилизовать собственные ресурсы для решения своих проблем. Для многих других стран недостаток внутренних ресурсов делает невозможной эффективную борьбу с бедностью, даже если они к этому стремятся. И именно на эту группу стран направлено большинство программ Всемирного банка.

По определению Всемирного банка, глобальный критерий абсолютной бедности - прожиточный уровень ниже 1,5 доллара в день. Это население распределяется по регионам так:

Южная Азия	510 млн.
Восточная Азия	450 млн.
<Черная> Африка	220 млн.
Латинская Америка и Карибский бассейн	130 млн.
Восточная Европа и Средняя Азия	15 млн.
Ближний восток и Северная Африка	10 млн.

Всего - 1,335 млн. человек, или более 20% населения Земли. (3)

Заметим, что если применить другой критерий Всемирного банка - относительной бедности - 3 дол. в день, то в этой группе окажется почти 3 миллиарда человек, или около половины населения планеты.

Обычно весьма трудно представить фактический уровень лишений этих людей. Их заботят не обменные курсы, скорость модема или победа национальной футбольной сборной. Их даже не заботят последние сводки новостей. Их основные повседневные заботы - пища, вода и кров. Они не знают, что 86% всех товаров и услуг потребляются 20% мирового населения, в которые они не входят. (1)

Основные акторы на мировой арене

В борьбе с глобальной бедностью участвуют региональные банки развития (Межамериканский банк развития, группа Африканского банка развития и т.д.). В последние годы заметно активизировались региональные правительственные организации - например, Южноазиатская ассоциация регионального сотрудничества или Южноафриканское сообщество развития. В числе других мер, они добиваются перераспределения средств с военных программ на социальные и программы обмена опытом сокращения бедности.

В гуманитарной деятельности важную роль играют национальные и международные неправительственные организации. Среди крупнейших из них - Кэйр Интернэшнл, Оксфам, <Врачи без границ>. (4) Многие такие организации реагируют на чрезвычайные ситуации быстрее всех и разрабатывают новаторские подходы, позволяющие облегчить жизнь нуждающихся при сравнительно низких затратах.

ООН также все более сосредоточивает свои программы на борьбе с глобальной бедностью. Толчок этому процессу был дан Форумом Земли в Рио-де-Жанейро (1992 г.), еще более ускорила его Всемирная конференция ООН по развитию в Копенгагене (1995 г.).

Самые активные операционные программы и агентства ООН в борьбе с бедностью:

• Программа развития (UNDP) - самый высокий приоритет во всех программах на устойчивое человеческое развитие;
• Международный фонд сельскохозяйственного развития (IFAD) - сельская бедность;
• Фонд народонаселения (UNFPA) - женщины, здоровье матери и ребенка, планирование семьи;
• Верховный комиссариат ООН по делам беженцев;
• Всемирная программа питания (WFP) - крупномасштабные меры чрезвычайной помощи;
• Детский фонд (UNICEF) - дети, особенно девочки;
• Фонд развития женщин (UNIFEM) - укрепление социального положения женщин.

Отдавая должное усилиям всех перечисленных международных организаций, в этой статье ставится задача более пристально взглянуть на деятельность группы Всемирного банка.

Весь ежегодный бюджет ООН, направленный на социально-экономическое развитие, составляет около 4,5 млрд. долларов (1). Между прочим, это меньше годового бюджета Университета штата Нью-Йорк. Поэтому ООН играет гораздо более важную роль как самый авторитетный международный орган и всемирный форум, а не как агентство содействия развитию.

Главной задачей деятельности Всемирного банка остается содействие искоренению бедности и устойчивому развитию. Следуя этой задаче, Всемирный банк в 1998 г. обязался передать правительствам развивающихся стран в виде разного рода займов свыше 28,5 млрд. долларов. (3)

Таким образом, Всемирный банк является главным мировым агентством, способным внести решающий вклад в решение проблемы бедности. Успешность или неудача программ Банка, соответственно, во многом определяют конечный результат всех международных усилий в этом направлении.

Какими методами и насколько успешно действует Всемирный банк?

Деятельность Всемирного банка

В своей деятельности Всемирный банк руководствуется принципами, которые можно разложить на три области, играющие ключевую роль в обеспечении устойчивого развития:

• Развитие в нескольких областях, совместно определяемых как развитие <человеческого капитала> (здравоохранение, образование, пособия по безработице, система социальной защиты, социальное равенство полов);
• Обеспечение того, чтобы мероприятия социально-экономического развития не наносили вреда окружающей среде, сохраняя природные ресурсы для будущих поколений;
• Создание оптимального баланса между частным и общественным секторами, и социально-экономического климата, способствующего развитию частного сектора.

Цикл подготовки проекта начинается, когда развивающаяся страна определяет для себя необходимость, составляет свой проект и обращается во Всемирный банк за займом. Совет экспертов, представляющих страну и Банк, тщательно изучают проект. Ведутся переговоры о том, как лучше всего его реализовать. По достижении согласия и утверждении размера займа, работа начинается. При этом Банк с первого этапа контролирует прогресс, выплачивая заем траншами.

Стратегия помощи стране

Стратегия помощи стране - центральный документ, по которому Всемирный банк оказывает помощь стране-заемщику.

Стратегия представляет собой генеральный план действий Банка, основанный на оценке приоритетов для страны. Она также определяет масштаб и структуру помощи в соответствии со стратегией и успешностью выполнения программы страной-заемщиком.

Ключевые элементы Стратегии обсуждаются с правительством страны перед тем, как передать ее на рассмотрение Совету правления Банка. Однако это не означает, что она готовится совместно Банком и правительством. Расхождения между программой, предложенной правительством, и стратегией Банка, просто показываются в окончательном варианте.

Считается, что удачно составленная Стратегия должна включать в себя качественную оценку причин и структуры бедности в стране. Она соединяет предлагаемую Банком программу и оценку уровня бедности для того, чтобы ясно показать, как меры, предусмотренные программой, способствуют сокращению бедности.

Программа структурной коррекции

Всемирный банк видит свою миссию в том, чтобы поддерживать усилия правительств-клиентов Банка, направленные на совершенствование экономической и социальной политики для увеличения эффективности, открытости, движения к стабильности и обеспечения экономического роста. Такие реформы призваны привлекать иностранный капитал, стимулировать рост внутренних накоплений и инвестиций, и дать возможность правительству обеспечивать эффективные социальные услуги. Основной аргумент - экономические искажения усугубляют бедность. Этот подход макроэкономической стабилизации получил название <Программы структурной коррекции> и применяется ко всем странам-заемщикам.

Помощь бедным странам с наибольшим долгом

Общий внешний долг развивающихся стран приближается к 2 триллионам долларов и составляет более 35% их совокупного ВНП. (5) 41 страна, большинство из которых африканские, испытывают серьезные трудности с обслуживанием своего внешнего долга.

В Эфиопии выплаты по внешнему долгу в четыре раза превышают государственные расходы на здравоохранение. В Танзании - в 6 раз. В целом по Африке, правительства передают западным кредиторам в четыре раза больше, чем тратят на образование и здравоохранение (6).

В этом - одна из причин того, что многие оппоненты критикуют Всемирный банк, называя его не решением, а частью проблем беднейших стран. Обслуживание внешнего долга, указывают они, подрывает усилия этих стран добиться социально-экономического развития. Между тем, именно для этого они и брали заем у Банка!

В сентябре 1996 г. Всемирный банк объявил о программе, разработанной им совместно с МВФ. <Инициатива для бедных стран с наибольшим долгом> призвана предоставить помощь странам, следующим экономическим рекомендациям МВФ, с целью сокращения внешнего долга до уровня, позволяющего его обслуживать. <Инициатива> предусматривает участие всех кредиторов - двусторонних, многосторонних и коммерческих. Главным условием участия для стран является продолжение усилий, направленных на макроэкономическую коррекцию и реформы экономической структуры и социальной политики.

Критика деятельности Всемирного банка

Стратегия помощи стране

Департамент оценки операций самого Всемирного банка утверждает, что главная миссия Банка по сокращению бедности выполняется плохо из-за того, что он невнимателен к самой проблеме. В докладе, просочившемся в прессу, Департамент критикует руководство Банка за плохое проведение анализа степени и причин бедности в странах-заемщиках. Даже если такой анализ делается добросовестно, говорится в докладе, он практически не находит отражения в окончательной стратегии предоставления займа (7).

Ко времени выхода доклада, лишь половина обещанных Банком оценок уровня бедности была выполнена. Из тех, что все же были сделаны, только 60% соответствовали стандарту, установленному самим Банком. В лучшем случае, они оказывали <умеренное влияние> на окончательный вариант стратегии помощи стране, в которой основное внимание уделялось широкой макроэкономической стабилизации и вопросам структурной реформы, а причины и уровень бедности, как и подходы к ее сокращению, упоминались лишь вскользь.

Программа структурной коррекции

Всемирный банк, всегда занимающий жесткую позицию по отношению к своим клиентам в странах третьего мира и Восточной Европы, требует сокращения правительственных расходов на социальные, образовательные программы, субсидий местным производителям и тому подобное, считая, что это мешает выплачивать долг международным кредиторам. Страны, которые не могут полностью выполнять экономические цели, определяемые программами структурной коррекции, подлежат <наказанию> - отсечению от международных финансовых рынков.

Практически везде, где они применяются, программы структурной коррекции предусматривают приватизацию, дерегулирование национальной экономики, либерализацию торговли и инвестиционных режимов, значительные сокращения социальных расходов, поддержание высоких учетных ставок, а также меры по снижению заработных выплат и других трудовых затрат. Все эти меры призваны создавать благоприятный климат для иностранных инвесторов и движения товаров, услуг и финансов через национальные границы.

Реакция местного населения, на которое приходится большая часть трудностей, связанных с этими жесткими мерами, становится все более негативной и часто сопровождается насилием.

С тех пор, как в 1980 г. Всемирный банк начал применять программы структурной коррекции и трансформировать экономику стран по всему развивающемуся миру, а затем в начале 1990-х распространил их на Восточную Европу, бедность и разрыв в уровне доходов углубились, и общества начали становиться все более поляризованными. От Мексики до России, в большинстве стран Латинской Америки и Африки, это напряжение приводит к внутренним конфликтам, политической нестабильности и угрозе региональной безопасности. В странах третьего мира нарождающиеся рынки все больше зависят от краткосрочных спекулятивных инвестиций, что уже несколько раз приводило к финансовым кризисам, требующим международных спасательных мер.

Выступая в Хельсинки в начале 1998 года, вице-президент и главный экономист Всемирного банка Дж. Стиглиц назвал политику по отношению к развивающимся странам, разработанную МВФ, Банком и экономистами в американском правительстве, <ошибочной>. По его мнению, если бы этой политике следовали США, <значительного экономического роста не произошло бы> (8). Он также указал на то, что Россия последовала рекомендациям и испытала падение реальных доходов населения, а Китай не последовал и переживает экономический подъем. Это выступление свидетельствует о том, что в Вашингтоне по крайней мере некоторые ключевые фигуры начали сомневаться в непреложности принципов программ структурной коррекции.

Помощь бедным странам с наибольшим долгом

Инициатива помощи бедным странам с наибольшим долгом пока не помогает самым нуждающимся из них, и в лучшем случае дает слишком мало слишком поздно.

Инициатива явилась примером успешного сотрудничества Банка с неправительственными организациями. Одна из них, Оксфам Интернейшнл, с самого начала участвовала в ее разработке. Теперь эта организация выступила с заявлением, что программа помощи бедным странам, возможно, превратится в монументальную насмешку над тем, чем она могла бы стать для самых бедных людей планеты. В ее нынешнем виде, программа слишком медлит с предоставлением обещанных фондов.

Причина заключается в оппозиции со стороны МВФ, Германии, Италии и Японии, которые настаивают на более жестких условиях и более длительного испытательного периода для стран-заявителей. Они считают, что страны должны полностью следовать программам реформ, разработанным МВФ. В результате только 9 стран допущены в программу, а небольшую часть средств для погашения долга получили лишь Боливия и Уганда. Для остальных стран ситуация не меняется - отсрочки.

Всемирный банк признает, что соблюдение жестких требований МВФ и проведение реформ могут привести к росту безработицы, т.к. нерентабельные предприятия будут закрываться, к росту цен, т.к. правительственные субсидии будут сокращаться, и все это в первую очередь отразится на беднейших слоях населения. Банк утверждает, что хотя это будет болезненный процесс, он продлится недолго и приведет к улучшению. Зная ситуацию в некоторых странах, приходится предположить, что Банк верит в жизнь после смерти.

Всемирный банк под огнем критики

По мере того, как становилось все яснее, что программы Банка в том виде, как он их формулировал, не обеспечивали устойчивого и справедливого развития экономики, стало нарастать давление на Банк. Неправительственные организации на национальном и международном уровне добивались широкого обсуждения политики Банка и открытого, демократичного рассмотрения альтернативных решений. Поначалу, однако, и оба международных финансовых института (Всемирный банк и МВФ), и правительства западных стран, не реагировали на эти требования. Не находили они отклика и у правительств многих развивающихся стран, которые боялись потерять благосклонность Банка и МВФ. В результате наиболее ярые критики начали высказывать сомнения в целесообразности существования и Всемирного банка, и МВФ.

Сегодня критика раздается с самых неожиданных сторон. В конце 1998 года определенно высказался премьер-министр Великобритании Тони Блэр, который тогда председательствовал в <Большой восьмерке>. Он призвал к решительному пересмотру принципов деятельности обоих институтов, поскольку они не смогли обеспечить финансовую стабильность в мире, где через национальные границы перемещаются крупнейшие финансовые потоки. Выступая на 53 Генеральной Ассамблее ООН, Блэр сказал, что <глобальные экономические и финансовые потрясения, распространившиеся от Дальнего Востока через Россию в Южную Америку, подчеркивают недостатки двух международных финансовых институтов>. (9)

Реакция неправительственных организаций на эти программы Всемирного банка также отличалась широтой и интенсивностью. В последние два года образовалась международная сеть 1200 организаций из 65 стран, целью которой является проведение дискуссий и расследование последствий мер, направленных на структурную коррекцию. Эта беспрецедентная коалиция дает надежду на то, что в определении будущего процесса экономической глобализации появился прогрессивный и конструктивный участник.

Всемирный банк реагирует

Руководство Банка ответило на эту критику, пообещав пересмотреть некоторые программные установки, которыми Банк руководствуется. Оно также заявляет о том, что будет приветствовать расширение сотрудничества с неправительственными организациями.

Несмотря на то, что руководство Банка не раз демонстрировало недостаток политической воли для преодоления сопротивления представителей некоторых стран, членов правления и высшего звена управления, его решение пересмотреть программы структурной коррекции заслуживает высокой оценки.

Следующим шагом Банка на пороге нового тысячелетия стало введение практики заключения со странами-клиентами Стратегического пакета соглашений с целью улучшения качества оказываемой помощи. В этот пакет входит:

• помощь беднейшим странам в сокращении внешнего долга;
• помощь в борьбе с коррупцией, тормозящей экономический рост;
• помощь развивающимся странам в освоении современных коммуникационных технологий, которые сделают их более конкурентоспособными;
• укрепление и реформирование банковских и финансовых систем, чтобы избежать кризисов, подобных произошедшим в Мексике в 1994-95 годах и в Восточной Азии в 1997-98 гг.;
• учет необходимости сельскохозяйственного развития;
• обеспечение соответствия программ развития социальным и культурным потребностям их получателей.

Для достижения этих целей, Банк заявил о готовности больше консультироваться со странами-заемщиками и неправительственными организациями, а также переводить все больше своего персонала из штаб-квартиры в Вашингтоне в отделения, находящиеся в странах-получателях кредитов.

Джеймс Волфенсон, президент группы Всемирного банка, открыл двери Банка для неправительственных организаций. Многие связывают надежды на перемены в политике Банка именно с ним. Однако такая открытость все еще не характерна для большинства его коллег и вице-президентов. Банк все еще продолжает вести программы структурной коррекции и использовать социальную помощь для латания создаваемых ими дыр.

Путь к новой политике, когда программы развития будут разрабатываться совместными усилиями всех заинтересованных сторон, о которой Дж. Волфенсон говорит в последнее время все чаще, вряд ли будет коротким и легким. Но путь этот пройти, видимо, придется, особенно перед лицом прогнозов, сделанных самим Банком и доложенных Волфенсоном Совету правления (10). Этот прогноз говорит, что через 25 лет:

• на Земле будет на 3 млрд. жителей больше;
• 2 млрд. человек будут испытывать недостаток питьевой воды;
• население городов утроится;
• производство продуктов питания придется удвоить.

Источники

1. Human Development Report 1998, Oxford University Press for UNDP, 1998.
2. Caufield, Catherine. Masters of Illusion: The World Bank and the Poverty of Nations, New York, Henry Holt & Co.,1996.
3. World Development Report 1998/99, Oxford University Press for the World Bank, 1999.
4. Simmons, P.J. Learning to Live with NGOs//Foreign Policy, Fall 1998.
5. http://web.archive.org/web/20020909084711/http://www.worldbank.org/html/extdr/hipc
6. Making Debt Relief Work: A Test of Political Will, Oxfam International Position Paper, April 1998.
7. Operations Evaluation Department, World Bank, Poverty Assesment: A Progress Review, report No.15881 (Washington,D.C.:World Bank, August 1996).
8. Hanlon, Joseph, Bank Admits HIPC Conditions Wrong, http://web.archive.org/web/20020909084711/http://www.globalpolicy.org/socecon/bwi-wto/jubi2000.htm
9. Press Release of the British Delegation to the UN, November 1998.
10. Wolfenson, James. The Other Crisis, The World Bank, Washington D.C., October 1998.